Zone edificabili, le città preparano il giro di vite

Dovessimo tradurre con una massima, suonerebbe così: edifica secondo i bisogni e riduci gli eccessi. Che poi significa: costruisci solo quello che serve.

Il principio, sancito dalla legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), parla chiaro: le zone edificabili devono essere commisurate in base alle prognosi di crescita della popolazione. La regola, pensata per frenare il consumo eccessivo del suolo, è stata approvata dal popolo il 3 marzo 2013. Sulla carta, tutto bene. In pratica, un po’ meno. Soprattutto quando si tratta di ridurre gli eccessi.

Varrà per il momento ricordare l’esito della prima verifica svolta nel 2020 dalla città di Mendrisio sul proprio piano regolatore (PR). Le conclusioni sono facilmente consultabili online nel «Compendio sullo stato dell’urbanizzazione della città di Mendrisio». Secondo il documento, l’esubero di zone edificabili ammonterebbe a più del 120%. Altrimenti detto: più della metà delle zone edificabili del Magnifico borgo dovrebbero sparire. Una mazzata in mezzo ai denti per i proprietari e, indirettamente, per le casse pubbliche qualora il Comune dovesse pagare indennizzi.

In realtà, oggi questo primo conteggio eseguito nel 2020 da Mendrisio è stato archiviato a favore di un nuovo calcolo che tutti gli Enti comunali sono chiamati a eseguire applicando nuove prognosi di crescita. Secondo il Consiglio federale, infatti, il Ticino nei prossimi 15 anni crescerà meno di quanto indicato nel Piano direttore cantonale (PD) inviato a Berna dal Gran Consiglio per l’approvazione finale. È chiaro: minore crescita significa minore possibilità edificatoria. L’esercizio insomma è da rifare, e anche con una certa celerità. La LPT impone infatti che i Comuni (tutti!) svolgano questo calcolo entro due anni dall’entrata in vigore del Piano direttore cantonale, approvato dal Consiglio federale il 19 ottobre 2022.

Ebbene, a che punto sono le principali città del cantone con questo compito? Nei rispettivi PR sono previsti esuberi di zone edificabili? Si dovrà intervenire con l’accetta andando a dezonare? Lo abbiamo chiesto ai sindaci e/o ai capodicasteri di Mendrisio, Lugano, Bellinzona e Locarno, partendo da un presupposto che non lascia tranquilli né gli amministratori né tanto meno i proprietari: se l’esubero supera il 100%, il Dipartimento del territorio (DT) raccomanda che si adottino le cosiddette «misure di salvaguardia della pianificazione», ossia uno strumento pianificatorio che consente al Comune di bloccare immediatamente l’edificazione di nuove attività edilizie. Si capirà la prudenza di alcuni Comuni.

Il nostro tour sullo stato dei lavori inizia dalla capitale, il cui fervore edilizio negli ultimi dieci anni - sulla spinta di un’attesa crescita demografica legata ad Alptransit - ha plasmato il territorio all’ombra dei Castelli. «L’aggregazione comunale del 2017 e l’implementazione di importanti progetti strategici di sviluppo incominciano a mostrare effetti positivi anche sulla crescita demografica e dei posti di lavoro, ciò che ha portato a una prognosi di crescita di 7.500 abitanti in 15 anni (500 all’anno) e 6.400 posti di lavoro», risponde a nostra domanda il capodicastero e vicesindaco Simone Gianini. Il calcolo del dimensionamento del PR a Bellinzona è stato ultimato a maggio 2022 e inviato al Cantone per le verifiche: «Il Municipio ritiene che il calcolo sia ancora attuale anche dopo le modifiche sulla prognosi di crescita imposte dalla Confederazione per il Ticino», rileva Gianini. «Al momento, in base ai dati a disposizione le zone edificabili non risultano sovradimensionate nel senso di dover procedere a dezonamenti unilaterali». La capitale potrebbe quindi tirare un sospiro di sollievo, anche se - precisa Gianini - «resta da attuare l’obiettivo di un riordino come indicato nel Piano d’azione comunale (PAC)». Riordino? «Lo immaginiamo attraverso un sistema virtuoso, da concordare con l’autorità cantonale, di cessione di potenzialità edificatorie da zone che ne hanno meno bisogno a quelle, di solito centrali, che in base alla LPT vanno densificate, beninteso dietro piena indennità da parte dei proprietari riceventi a quelli cedenti». Insomma, se da una parte Bellinzona non appare sovradimensionata, dall’altra dovrà comunque procedere a una gestione attiva dello sviluppo territoriale. Come Lugano (vedremo più avanti), anche la Turrita sta quindi sfruttando la possibilità di intervenire «riordinando le potenzialità edificatorie dei vari quartieri nel loro insieme». Stando così, non si dovrà procedere con una zona di pianificazione, annota Gianini, che sul tema indennizzi rinvia a quanto detto sulla cessione di indici edificatori tra privati, sempre che quel compromesso li soddisfi. Si vedrà.

Dalla capitale amministrativa a quella economica. «La situazione è molto diversa da un quartiere all’altro», premette il capodicastero e municipale Filippo Lombardi. «In generale, più ci si allontana dal centro e più si riscontrano situazioni di sovradimensionamento». In base alla scheda R6, se le riserve superano del 20% quanto ragionevolmente necessario, vanno adottate le misure di salvaguardia della pianificazione per poi ridurre le potenzialità edilizie esistenti. «Nel caso di Lugano, alcuni quartieri superano tale soglia, altri no», avverte Lombardi. «Il valore complessivo sarà comunque noto solo quando le verifiche tecniche saranno concluse». Oggi, l’incarto è infatti nelle mani del DT per gli eventuali correttivi e l’approvazione finale. «Si può tuttavia anticipare che in base ai calcoli elaborati fin qui, tale valore complessivo risulta essere vicino alla soglia indicata dalla scheda R6, probabilmente leggermente al di sotto».

Come Bellinzona, anche Lugano ha deciso di intervenire a livello globale, «tenendo tuttavia conto delle specificità dei singoli quartieri», osserva Lombardi che sull’impiego di una zona di pianificazione aggiunge: «Un’unica zona di pianificazione avrebbe poco senso e sarebbe sproporzionata. È invece possibile che si renda necessario o opportuno istituire zone di pianificazione su comparti più circoscritti, come già avvenuto nell’ambito della revisione del PR del quartiere di Brè-Aldesago». Indirettamente, quindi, la questione indennizzi dovrà essere presa in considerazione. Al momento attuale però una stima di quanto la città, potenzialmente, dovrebbe sborsare non esiste. «È anche molto difficile farla. Ogni caso va valutato singolarmente. Inoltre, la giurisprudenza in materia è in continua evoluzione». Ad ogni modo, conclude Lombardi, «il dezonamento non è l’unica via per correggere il dimensionamento del PR. È possibile intervenire anche rivedendo al ribasso alcuni parametri edificatori. In determinati comparti ciò può avere senso, e in questi casi il rischio di dover corrispondere degli indennizzi è significativamente più basso».

Anche Locarno attende l’esito della verifica del Dipartimento del territorio. «La città ha calcolato il dimensionamento del PR e lo ha trasmesso al Cantone nell’agosto del 2022», osserva il sindaco Alain Scherrer che su eventuali esuberi preferisce non sbilanciarsi: «In assenza del riscontro dipartimentale appare prematuro affermare che la Città rientri chiaramente nei limiti stabiliti». In maniera più esplicita, Palazzo Marcacci - nella risposta a un’interrogazione che chiedeva di valutare la possibilità di definire una nuova zona edificabile pregiata nel comparto collinare - ad aprile 2023 commentava in questi termini: «Se possiamo considerare come molto remota la necessità di procedere con dezonamenti obbligatori, riteniamo che sia altrettanto aleatoria la concreta possibilità di ampliare una zona edificabile, oltretutto per creare un quartiere a bassa densità edificatoria». Su un eventuale impiego di misure a salvaguardia della pianificazione Scherrer fa notare che il Municipio in passato ha già introdotto misure di questo tipo per garantire il corretto svolgimento di procedure pianificatorie specifiche, come nel caso del quartiere Monte Bré, «al momento però pare prematuro azzardare una risposta, sia per quanto riguarda la strategia da adottare in caso di sovradimensionamento, sia per l’adozione di zone di pianificazione».

A Mendrisio, l’esito del primo compendio data dicembre 2020. «Nel frattempo i parametri sono cambiati», commenta il sindaco Samuele Cavadini. «Abbiamo quindi demandato il lavoro a uno studio esterno». L’esame sul dimensionamento del PR è ancora in corso. Le difficoltà, ammette il sindaco, non mancano: «In base ai parametri forniti dal Cantone è stata eseguita una prima stima che ora è stata modificata in base ai dati forniti dal Gran Consiglio. Ora, stiamo affinando la verifica per ogni singolo mappale». Con il dubbio - aggiungiamo noi - che l’esame vada rifatto con i parametri della Confederazione. Al momento, tuttavia, per quanto è dato sapere, il Cantone non ha sollecitato nessun nuovo riesame. Né a Mendrisio, né altrove.

Con tutta evidenza, l’esito del primissimo calcolo concluso nel 2020 (per quanto non più attuale) rimane per Mendrisio un monito: secondo il compendio 2020 le riserve ammontavano a più del 120% del fabbisogno. Oggi la situazione è cambiata? «Non possiamo ancora rispondere in quanto non abbiamo ancora concluso le analisi», osserva Cavadini. «Chiaramente se il potenziale di crescita consolidato sulla scorta dei dati e dei parametri utilizzati per il calcolo sarà superiore rispetto alla crescita prevista, si andrà nella direzione di una riduzione del potenziale, secondo quando previsto dalla legislazione superiore». E ancora: «L’intenzione del Municipio è di adottare misure che siano coerenti con quanto previsto dal Piano direttore. In sostanza, ci piacerebbe poter agire sul territorio privilegiando la qualità e non la quantità».

Il Municipio tuttavia non nasconde una certa apprensione: «Siamo evidentemente preoccupati. Nel caso in cui l’esito del fabbisogno ci obbligasse a “rientrare”, ciò comporterebbe dei costi. Oggi non sono ancora stati quantificati: un calcolo definitivo potrà essere svolto solo quando l’iter previsto per le espropriazioni sarà concluso, aspetto che potrebbe comportare tempi anche relativamente lunghi, considerata la complessità giuridica della materia».

In ogni caso per il calcolo del fabbisogno Mendrisio agirà a livello globale e non sul piano del singolo quartiere o comune aggregato: «Il calcolo del sovradimensionamento avviene considerando la totalità del territorio comunale. Mendrisio è oggi una Città e le riflessioni in ambito di pianificazione tengono conto dell’opportunità di poter ragionare su un territorio più ampio», osserva Cavadini che su eventuali misure di salvaguardia aggiunge: «Disposizioni di questo tipo saranno stabilite e attentamente calibrate in base alle esigenze non appena i lavori saranno conclusi. La zona di pianificazione è una possibilità che la legge prevede e che potrebbe essere utilizzata».

In conclusione, però, l’esecutivo dovrà anche tenere conto della sostenibilità finanziaria dell’intera operazione. Privilegiare la qualità e non la quantità, secondo i principi della LPT, potrebbe significare assumersi importanti oneri finanziari: «Come Municipio abbiamo sollevato questa preoccupazione anche all’attenzione del Gran Consiglio. Riteniamo infatti che la dotazione del fondo cantonale previsto per gli indennizzi sia decisamente insufficiente e che senza un aiuto fattivo da parte del Cantone potremmo avere delle difficoltà».